詳解儲備肉制度40年：經(jīng)歷幾次投放？肉存了多久？

節前凍豬肉的密集投放顯示了國家保供穩價(jià)的決心，也將中央儲備肉制度，這個(gè)自改革開(kāi)放以來(lái)國家實(shí)施宏觀(guān)調控的重要手段，推向了前臺。

在剛過(guò)去的國慶長(cháng)假期間，我國生豬價(jià)格基本平穩，全國瘦肉型生豬的出欄均價(jià)在27元/公斤平穩振蕩。這背后最直接的原因在于，9月19日、9月26日、9月29日，華商儲備商品管理中心三次出手，通過(guò)競價(jià)交易的方式，累計向市場(chǎng)投放3萬(wàn)噸凍豬肉。

受非洲豬瘟等多重因素影響，國內生豬產(chǎn)能下滑沖擊了整個(gè)養豬業(yè)，而國民豬肉主導型的消費習慣并沒(méi)有發(fā)生變化，供需失衡引發(fā)了豬價(jià)強烈反彈。今年3月以來(lái)，我國豬肉價(jià)格持續上漲，屢創(chuàng )歷史新高。

為穩定豬肉價(jià)格，保障重大節假日肉類(lèi)供應，最有效的舉措莫過(guò)于連續向市場(chǎng)投放中央儲備凍豬肉。

由此，節前凍豬肉的密集投放顯示了國家保供穩價(jià)的決心，也將中央儲備肉制度，這個(gè)自改革開(kāi)放以來(lái)國家實(shí)施宏觀(guān)調控的重要手段，推向了前臺。

中央儲備肉制度的建立

1979年，針對我國幅員遼闊、自然災害頻繁的實(shí)際問(wèn)題，國家開(kāi)始建立儲備肉制度。到了上世紀80年代中期，中央開(kāi)始改革和完善儲備肉制度，這一制度逐步成為實(shí)施宏觀(guān)調控的重要手段。

儲備肉體系分為中央儲備肉和地方儲備肉，前者的功能定位主要是應急保供，兼具市場(chǎng)調控；后者的功能定位，主要是局部應急和保證重大節日、活動(dòng)市場(chǎng)供應。

為什么要建立儲備肉制度呢？

2007年發(fā)布的《中央儲備肉管理辦法》明確指出，儲備肉是國家用于應對重大自然災害、公共衛生事件、動(dòng)物疫情或者其他突發(fā)事件引發(fā)市場(chǎng)異常波動(dòng)和市場(chǎng)調控而儲備的肉類(lèi)產(chǎn)品。

2013年第4期《肉類(lèi)工業(yè)》刊發(fā)了署名商務(wù)部市場(chǎng)運行和消費促進(jìn)司賈堯蘇的研究文章《我國豬肉儲備制度概況、存在問(wèn)題及有關(guān)對策建議》（下稱(chēng)《概況、問(wèn)題及建議》），稱(chēng)重要商品儲備是政府保障人民群眾基本生活需要和經(jīng)濟建設順利進(jìn)行、平抑物價(jià)、穩定市場(chǎng)、應對自然災害和突發(fā)事件的物質(zhì)基礎，是商品流通宏觀(guān)調控最為直接有效的手段之一。

此外，中央儲備肉通過(guò)提高對肉類(lèi)品質(zhì)的管理，促進(jìn)了養殖業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整，推動(dòng)了集約化生產(chǎn)進(jìn)程，使養殖業(yè)規模化有了長(cháng)足的進(jìn)步，推進(jìn)了肉類(lèi)產(chǎn)供銷(xiāo)一體化進(jìn)程。

在出入庫制度中，儲備肉分為活體儲備和凍肉儲備。

中信建投期貨養殖產(chǎn)業(yè)研究員魏鑫對記者表示，活豬和凍肉并不是一直養著(zhù)或凍著(zhù)，而是不停地流動(dòng)更換，以保證肉質(zhì)新鮮，居民吃到的肉最長(cháng)只凍了約4個(gè)月。活畜原則上每年儲備3輪，每輪儲存4個(gè)月左右，根據育肥情況適時(shí)輪換。動(dòng)用儲備生豬的出場(chǎng)結算價(jià)格，原則上按基地場(chǎng)所在地平均飼養成本確定。凍豬肉原則上每年儲備3輪，每4個(gè)月就會(huì )完成一次輪換。凍牛肉、凍羊肉原則上不輪換，每輪儲存8個(gè)月左右。

此外，國家還對承儲企業(yè)實(shí)行資質(zhì)審查認定和動(dòng)態(tài)管理制度，建立儲備生豬監測系統，對承儲企業(yè)的基本情況、儲備生豬動(dòng)態(tài)管理信息進(jìn)行管理監控。承儲企業(yè)在欄生豬儲備結構，須達到30公斤以上生豬占50%以上，60公斤以上生豬占40%以上，85公斤以上生豬占10%以上。

《概況、問(wèn)題及建議》稱(chēng)，多年的實(shí)踐證明，活體儲備與凍肉儲備相結合的方式，基本符合我國國情。凍肉儲備能夠較明顯的發(fā)揮“蓄水池”的余缺調劑作用，善于解決短期供需矛盾；活體儲備則起到了引導和穩定生產(chǎn)的作用，特別是由于活體儲備主要安排在大型、規模化養殖基地場(chǎng)，區域示范帶動(dòng)效應明顯，價(jià)高時(shí)緩解了生豬集中上市的矛盾，價(jià)低時(shí)避免了養殖戶(hù)過(guò)度淘汰后備種群，是引導生產(chǎn)長(cháng)期趨向合理的有益政策工具。

儲備肉經(jīng)歷過(guò)幾次投放？

由于儲備肉的定位，其投放一般涉及兩種情況：一是在發(fā)生自然災害、重大疫情、重大衛生或公共安全等突發(fā)事件后，國家有關(guān)部門(mén)為保障人民群眾基本生活需要，向有關(guān)地區定向投放儲備肉。在這種情況下，投放價(jià)格一般由財政部駐當地監察專(zhuān)員辦事處按當地價(jià)格核定或按有關(guān)調控部門(mén)商定的方式確定價(jià)格。投放數量根據突發(fā)事件實(shí)際確定。

二是豬肉市場(chǎng)價(jià)格出現大幅波動(dòng)，有關(guān)部門(mén)為維護市場(chǎng)穩定，投放儲備肉。在這種情況下，投放價(jià)格按照市場(chǎng)價(jià)格確定，采用公開(kāi)競價(jià)方式進(jìn)行。

本次中央儲備肉連續三輪投放，就是屬于第二種情況。

魏鑫認為，從市場(chǎng)規模來(lái)看，由于本次中央儲備肉的收儲量不大，更多的是對養殖戶(hù)心理層面的影響，主要起到穩定市場(chǎng)的作用。1萬(wàn)噸的凍豬肉相當于12萬(wàn)頭生豬，僅是幾家大型屠宰場(chǎng)一天的屠宰量，對豬價(jià)的影響有限。而且儲備肉價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調節價(jià)，不是高于市場(chǎng)價(jià)格的政府定價(jià)。

布瑞克·農產(chǎn)品集購網(wǎng)研究總監林國發(fā)對記者表示，國家曾多次啟動(dòng)豬肉收儲及拍賣(mài)，一般在豬價(jià)嚴重虧損且市場(chǎng)恐慌時(shí)拋售，緩解豬價(jià)進(jìn)一步下跌導致的產(chǎn)業(yè)恐慌過(guò)度去產(chǎn)能。

最近的一次發(fā)生在2015~2016年。2015年3月，國家啟動(dòng)凍豬肉收儲，豬價(jià)逐步企穩，市場(chǎng)恐慌性?huà)伿矍闆r減輕。2016年豬價(jià)高位時(shí)，國家啟動(dòng)豬肉拍賣(mài)，有效降低了市場(chǎng)對后期預期，養殖戶(hù)壓欄意愿下降，出欄增加，進(jìn)而增加市場(chǎng)豬肉供應。

此外，1998年，松花江和長(cháng)江流域發(fā)生特大洪澇災害，在洪災初期，國家及時(shí)安排黑龍江和湖南岳陽(yáng)緊急收購受災群眾手中的生豬，緩解了受災群眾的“賣(mài)豬難”；洪災中后期，國家緊急安排出庫凍豬肉投放災區市場(chǎng)，保證受災群眾和抗洪搶險部隊的肉食供應。

2003年“非典”時(shí)期，河北、山西、上海、青海等地區市場(chǎng)出現肉食供求緊張，國家緊急調用2150噸儲備肉出庫，對平抑市場(chǎng)、安定民心起到了重要作用。

2005年夏天，針對南方洪災期間湖南、廣西部分災區市場(chǎng)上出現豬肉供應緊張、價(jià)格上漲過(guò)快的情況，國家及時(shí)組織調用儲備肉投放市場(chǎng)，維護了災區市場(chǎng)穩定，保障了防汛抗洪和救援工作的順利進(jìn)行。

2007年，豬肉價(jià)格出現暴漲行情，國家先后組織投放4萬(wàn)余噸的中央儲備肉，有效保障了市場(chǎng)供應，維護價(jià)格穩定。

2008年，四川汶川特大地震發(fā)生后，有關(guān)部門(mén)分批向災區調運了3223噸中央儲備肉，保障了災區群眾及救災部隊的基本生活需要。

2009年，豬肉價(jià)格持續低，國家緊急收儲中央儲備肉10萬(wàn)余噸，緩解了養殖戶(hù)壓力。

2010年初，受口蹄疫疫情影響，一些地區出現生豬提前、集中出欄的現象，生豬供給激增。當年4月起，為了穩定生豬生產(chǎn)，國家先后啟動(dòng)了五批凍豬肉收儲計劃。到了當年第四季度，生豬價(jià)格迅速回升，商務(wù)部會(huì )同財政部等有關(guān)單位向全國市場(chǎng)投放中央儲備凍豬肉，平抑了價(jià)格波動(dòng)，保障了市場(chǎng)供應。

從美日經(jīng)驗看我國凍豬肉商業(yè)儲備發(fā)展

多年來(lái)，豬肉儲備制度在應對突發(fā)事件、維護市場(chǎng)穩定方面發(fā)揮了不可替代的作用，但同時(shí)也要看到，儲備肉制度中仍存在一些亟待完善、解決的問(wèn)題。

先來(lái)看國外發(fā)達國家的凍肉儲備制度是如何運行的。

目前，日本是唯一一個(gè)建有豬肉儲備機制的發(fā)達國家。日本的豬肉調控機制主要包括三種政策工具：政府收購與拋售制度、政府指導下的豬肉回購及冷凍儲藏補貼制度、對生產(chǎn)者的直接補貼制度。

日本農林水產(chǎn)省制定豬肉的上限和下限價(jià)格，并每年調整。當國內供求關(guān)系發(fā)生急劇變化時(shí)，就會(huì )執行第一種政策工具。當豬肉的市場(chǎng)價(jià)格超過(guò)上限價(jià)格時(shí)，政府就會(huì )拋售庫存，或者減免進(jìn)口稅以增加進(jìn)口，以此增加市場(chǎng)供給、平抑價(jià)格；在市場(chǎng)價(jià)格低于下限價(jià)格時(shí)，政府就從批發(fā)市場(chǎng)收購豬肉增加庫存，以此減少供給、提高價(jià)格。

第二種政策工具是第一種的延伸，即在豬肉供求失衡、豬肉價(jià)格低于下限價(jià)格的情況下，政府為了減少收購和冷凍儲藏豬肉的成本，指導生豬生產(chǎn)者團體、豬肉加工行業(yè)協(xié)會(huì )等組織自主冷藏保存豬肉，減少投放市場(chǎng)的豬肉數量，保持豬肉實(shí)際價(jià)格穩定在預期價(jià)格區間內。同時(shí)，政府會(huì )對冷藏保存豬肉的成本和相關(guān)損失進(jìn)行補貼。

《概況、問(wèn)題及建議》評價(jià)稱(chēng)，日本的回購冷藏補貼制度，是通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì )等專(zhuān)業(yè)組織指導企業(yè)進(jìn)行事實(shí)上的商業(yè)儲備，這種儲備方式減少了政府干預市場(chǎng)的行政色彩，并且可以通過(guò)這種方式向業(yè)內傳遞更加明確的調控信號，指導其合理安排來(lái)年的生產(chǎn)，避免盲目增產(chǎn)導致的市場(chǎng)波動(dòng)。

美國則建立了以市場(chǎng)調節手段為主、行政管理手段為輔的畜牧業(yè)風(fēng)險管理體系，以保證生豬養殖業(yè)供給與需求的穩定。這一體系主要包括政府財政支持手段、風(fēng)險保險制度、開(kāi)展期貨期權交易。

具體來(lái)說(shuō)，第一種，美國農業(yè)部下設農場(chǎng)服務(wù)局，該局每年用于對受災農場(chǎng)主的救助資金達數十億美元，幫助農場(chǎng)主抵御災情，平抑市場(chǎng)價(jià)格；第二種，為了靈活應對價(jià)格變化的風(fēng)險，將收入損失減低到最小，保障國內畜牧業(yè)持續穩定發(fā)展，美國建立了畜牧業(yè)風(fēng)險保護保險制度，承保市場(chǎng)價(jià)格變化導致的收入風(fēng)險；第三種，美國芝加哥商業(yè)交易所自1966年開(kāi)始生豬期貨交易，后又上市了瘦豬肉期貨期權，由于美國畜牧業(yè)生產(chǎn)標準化程度較高，期貨期權交易有發(fā)現價(jià)格、規避風(fēng)險的作用。

再回到國內的儲備肉制度，相較于國內豬肉規模，豬肉儲備的量占比有限。這背后有豬肉保質(zhì)期短、儲存保管費高等現實(shí)問(wèn)題，如果政府儲備規模設計過(guò)大，則國家財政負擔大，財政效率不高。為緩解這一矛盾，就需要創(chuàng )新豬肉儲備方式。

林國發(fā)建議，探索建立政府儲備與商業(yè)儲備相結合、專(zhuān)業(yè)儲備與社會(huì )儲備相結合的豬肉儲備新方式。

從國外豬肉儲備的經(jīng)驗來(lái)看，企業(yè)商業(yè)儲備規模一般都遠遠大于政府儲備。將商業(yè)儲備作為國家儲備的補充，一方面能夠減輕國家財政的壓力；另一方面，通過(guò)優(yōu)惠政策的拉動(dòng)，能夠刺激企業(yè)的發(fā)展，增強企業(yè)根據市場(chǎng)價(jià)格信號自發(fā)調節生產(chǎn)的能力。鼓勵和引導大型肉食加工企業(yè)利用現有冷庫和購銷(xiāo)渠道建立周轉性?xún)洌谏i價(jià)格過(guò)低時(shí)，適當增加企業(yè)豬肉庫存，在價(jià)格上漲時(shí)，加大豬肉產(chǎn)品市場(chǎng)投放量。同時(shí)，政府為收儲企業(yè)提供無(wú)息貸款或者低息貸款。

豬肉的進(jìn)出口貿易，也能夠起到調劑余缺，改善國內供需狀況的作用。針對我國生豬市場(chǎng)運行規律，應合理安排進(jìn)口節奏，掌握好進(jìn)口數量，增加有效供給，改變養殖戶(hù)、生豬加工企業(yè)和消費者預期，平抑市場(chǎng)價(jià)格。與此同時(shí)，也要善加利用進(jìn)出口檢驗檢疫等技術(shù)手段，避免盲目增加進(jìn)口短時(shí)間內對國內市場(chǎng)造成過(guò)大沖擊。此外，還應進(jìn)一步加大對非法走私的打擊力度，確保豬肉市場(chǎng)平穩有序運行。